Entrate Comunali: il cumulo giuridico non si applica alle violazioni di omesso/parziale/tardivo versamento dei tributi locali.

In materia di sanzioni amministrative tributarie, l’applicabilità ai tributi locali del cumulo giuridico per concorso di violazioni o per continuazione disciplinati dall’art. 12 D.Lgs. 18 dicembre 1997 n. 472 ha sempre rappresentato un problema, soprattutto per quanto riguarda la sua utilizzabilità con riferimento alle violazioni di omesso/parziale versamento, per le quali la normativa prevede l’irrogazione di una sanzione fissa del 30 per cento della maggiore imposta dovuta, con riferimento a ciascun importo non versato dal contribuente, non riducibile in adesione e nemmeno ad esito della procedura di reclamo – mediazione.

La sanzione per omesso/parziale versamento, riguardando violazioni oggettive ed individuali (l’art. 13 D.Lgs. 471/1997, nell’introdurre tale sanzione, prevede che si debba applicare a «chi non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze, i versamenti in acconto, i versamenti periodici, il versamento di conguaglio o a saldo dell’imposta risultante dalla dichiarazione» e che la sanzione sia «pari al trenta per cento di ogni importo non versato») non si presta infatti ad alcuna agevolazione, salvo per quanto riguarda la tardività dei versamenti, in relazione ai quali il Legislatore ha infatti correttamente previsto la riduzione alla metà per i versamenti effettuati con un ritardo non superiore a novanta giorni e l’ulteriore riduzione ad un quindicesimo per ciascun giorno di ritardo, per i versamenti effettuati con un ritardo non superiore a quindici giorni, in modo tale da evitare che un ritardo nel versamento non definito in sede di ravvedimento operoso fosse sempre sanzionato coma una omissione di versamento.

A fronte della definizione normativa, appare quindi evidente che la sanzione per omesso/parziale versamento costituisce il riflesso di una violazione individuale ed immediata, che, proprio perché rapportabile ad un elemento valutabile oggettivamente (l’omissione o la parzialità di un pagamento), non usufruisce di alcuna agevolazione da parte del Legislatore (con l’unica eccezione del ravvedimento operoso, in cui la riduzione della sanzione è legata all’incentivo a correggere l’errore prima che lo stesso venga constatato da parte dell’Ente impositore), tanto da poter essere applicata anche senza necessità di emettere un atto dedicato, come dimostrato dal fatto che la sanzione per omesso pagamento di una cartella della TARI ordinaria notificata dal Comune può infatti essere irrogata anche nell’ambito dell’ingiunzione fiscale preliminare all’eventuale esecuzione forzata, così come, in caso di insinuazione al passivo di un credito tributario non versato, la sanzione può essere richiesta anche senza necessità di essere preceduta da un avviso di accertamento o da un atto di irrogazione della sanzione.

In questo contesto, appare quindi evidente che la sanzione per omesso/parziale versamento assume rilevanza individuale e risulta difficilmente rapportabile alla previsione normativa del cumulo giuridico e della violazione continuata di cui all’art. 12 D.Lgs. 472/1997, il quale prevede che:

  1. «È punito con la sanzione che dovrebbe infliggersi per la violazione più grave, aumentata da un quarto al doppio, chi, con una sola azione od omissione, viola diverse disposizioni anche relative a tributi diversi ovvero commette, anche con più azioni od omissioni, diverse violazioni formali della medesima disposizione.
  2. Alla stessa sanzione soggiace chi, anche in tempi diversi, commette più violazioni che, nella loro progressione, pregiudicano o tendono a pregiudicare la determinazione dell’imponibile ovvero la liquidazione anche periodica del tributo.
  3. Quando violazioni della stessa indole vengono commesse in periodi di imposta diversi, si applica la sanzione base aumentata dalla metà al triplo. Se l’ufficio non contesta tutte le violazioni o non irroga la sanzione contemporaneamente rispetto a tutte, quando in seguito vi provvede determina la sanzione complessiva tenendo conto delle violazioni oggetto del precedente provvedimento. Se più atti di irrogazione danno luogo a processi non riuniti o comunque introdotti avanti a giudici diversi, il giudice che prende cognizione dell’ultimo di essi ridetermina la sanzione complessiva tenendo conto delle violazioni risultanti dalle sentenze precedentemente emanate.
  4. Il concorso e la continuazione sono interrotti dalla constatazione della violazione.
  5. Nei casi previsti dal presente articolo la sanzione non può essere comunque superiore a quella risultante dal cumulo delle sanzioni previste per le singole violazioni».

In relazione a tale disposizione, proprio per evitare problemi legati all’applicazione del cumulo giuridico alle sanzioni dei tributi locali, il Ministero delle Finanze, con le Circolari del 10 luglio 1998 n. 180/E e del 5 luglio 2000 n. 138/E, aveva da subito chiarito che «ai fini dell’applicazione della sanzione unica di cui al comma 5, è sempre necessario che le violazioni relative ai più periodi d’imposta, sussumibili nel concetto di stessa indole, siano di carattere formale, come stabilito dal comma 1, oppure che le stesse tendano a pregiudicare nella loro progressione la determinazione dell’imponibile ovvero la liquidazione anche periodica del tributo di ciascun periodo, come previsto dal comma 2 dello stesso articolo. prima di estendere il cumulo a più periodi di imposta in base al nuovo criterio, pertanto è necessario verificare che sussista il concorso di violazione formale o la progressione».

Il Ministero aveva confermato che, al di fuori delle fattispecie di cui sopra, si doveva infatti dar luogo ad applicazione di sanzioni distinte per ciascuna delle infrazioni, con un trattamento che doveva intendersi applicabile in particolare alle violazioni di omesso/parziale versamento, a cui non poteva essere riconosciuta la natura di violazioni formali, in quanto le violazioni commesse in tale ambito davano luogo immediatamente all’evasione del tributo.

Anche la Corte di Cassazione aveva a più riprese condiviso tale orientamento (vedasi Cass. Civ., sentenze n. 13869/2010 e nn. 2821 e 2823/2005), salvo poi mutare improvvisamente la propria interpretazione con la sentenza del 26 ottobre 2016 n. 21570, nell’ambito della quale è stata affermata per la prima volta l’applicabilità del cumulo giuridico anche alle violazioni (plurime) relative ai versamenti dei tributi.

In tale sentenza, la Corte di Cassazione ha sostenuto che «la nuova nozione di continuazione (recte, progressione) di cui all’articolo 12 cit. costituisce in sintesi un superamento delle previgenti figure sotto diversi e rilevanti profili: quello dell’obbligatorietà (si chiarisce che la concessione del beneficio non è facoltativa per gli uffici); quello dell’elemento psicologico (non essendo richiesta una “medesima risoluzione”); quello temporale (non essendo limitata allo stesso periodo di imposta); quello oggettivo (applicandosi alla generalità dei tributi ed anche tra violazioni non riguardanti lo stesso tributo)» ed ha pertanto riconosciuto che il cumulo giuridico avrebbe dovuto trovare applicazione anche per le violazioni plurime legati agli omessi versamenti, per quanto poste in essere in diversi periodi d’imposta.

L’interpretazione resa dalla Corte di Cassazione, oltre ad essere di pressoché impossibile applicazione in sede di accertamento (in particolare, a fronte delle modalità di controllo utilizzate dagli Uffici Tributi comunali, che non prevedono normalmente l’accertamento «verticale» di una posizione soggettiva, con contestuale emissione di più avvisi relativi a diverse annualità – nell’ambito dei quali sarebbe astrattamente possibile rideterminare la sanzione unica, a seguito dell’applicazione del cumulo, con emissione di un solo atto di irrogazione della sanzione –, bensì il controllo di singole annualità all’approssimarsi del termine di decadenza, rendendo così estremamente complessa la rideterminazione della sanzione, a fronte dell’applicazione del cumulo, che obbligherebbe l’Ufficio a tenere conto della sanzione già irrogata nelle annualità precedenti), non risultava in ogni caso condivisibile, non essendo sostenibile che la reiterazione delle omissioni di versamento potesse essere considerata espressiva di un unico disegno evasivo da parte del contribuente, soprattutto ove posta in essere in diversi anni d’imposta, essendo in tale ipotesi normalmente legata alla omissione della dichiarazione o alla presentazione di una dichiarazione infedele, che la stessa Corte di Cassazione aveva riconosciuto essere autonomamente sanzionabili, nel momento in cui aveva confermato, con la fondamentale sentenza del 16 gennaio 2009 n. 932, che l’obbligo, posto a carico dei possessori di immobili soggetti ad I.C.I. ed a T.A.R.S.U., di denunziare il possesso ovvero di dichiarare le variazioni degli immobili dichiarati incidenti sulla determinazione dell’imposta, non cessa allo scadere del termine fissato dal Legislatore con riferimento all’«inizio» del possesso, ma permane finché la dichiarazione (o la denuncia) non sia presentata e determina, per ciascun anno di imposta, una autonoma violazione punibile ai sensi dell’art. 14, comma 1 D.Lgs. 504/1992 e, quindi, nuovamente, anche ai sensi dell’art. 71, comma 1 D.Lgs. 507/1993, in materia di T.A.R.S.U.

Il corto circuito creato dalla sentenza n. 21570/2016 è stato tuttavia risolto dalla stessa Corte di Cassazione, la quale, con sentenza del 20 gennaio 2017 n. 1540, successivamente ripresa nell’ordinanza del 17 novembre 2017 n. 27068, ha riconosciuto l’inapplicabilità dell’istituto del cumulo giuridico alle sanzioni concernenti l’omesso o il ritardato versamento di un tributo, evidenziando che «le violazioni tributarie che si esauriscono nel tardivo od omesso versamento dell’imposta risultante dalla dichiarazione fiscale non sono soggette all’istituto della continuazione disciplinato dall’art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 472 del 1997, perché questo concerne le violazioni potenzialmente incidenti sulla determinazione dell’imponibile o sulla liquidazione del tributo, mentre il ritardo o l’omissione del pagamento è una violazione che attiene all’imposta già liquidata, per la quale l’art. 13 del d.lgs. n. 471 del 1997 dispone un trattamento sanzionatorio proporzionale ed autonomo per ciascun mancato pagamento».

A fronte del principio di diritto affermato dalla Corte di Cassazione, si può quindi ritenere definita la problematica dell’applicabilità del cumulo giuridico alle sanzioni per omesso/parziale versamento, in relazione alle quali continuerà a dovere essere applicata una autonoma sanzione per ciascuna violazione posta in essere dal contribuente, dando in questo modo corretta applicazione alla disposizione dettata dall’art. 13 D.Lgs. 471/1997, nella parte in cui prevede che, in caso di violazioni relative al pagamento, la sanzione debba essere rapportata ad «ogni importo non versato».

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